Aporte al BicentenarioMarzo 9, 2021por 1El necesario relanzamiento del modelo de promoción de la inversión en infraestructura

Durante los últimos años, el modelo de promoción de la inversión privada en infraestructura ha sufrido un lento proceso de debilitamiento y desgaste, vinculado con diversos factores. Entre los más importantes destacan el menor liderazgo de los organismos que forman parte del sistema de promoción de la inversión privada, las investigaciones sobre corrupción que han involucrado tanto a las obras públicas como a las APP, la lentitud en la adjudicación de los proyectos y los retrasos sustanciales en su ejecución.

Algunos intentos marcar una hoja de ruta como el Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad (PNIC), así como un conjunto de reformas que se han venido ensayando desde 2016 no han logrado en los hechos dinamizar el mercado y recuperar el liderazgo de los órganos rectores encargados de esta labor. La pandemia, tampoco ha contribuido en general en este objetivo, razón por la cual el 2020 puede considerarse un año perdido.  Finalmente, es de destacar la parálisis generada en el aparato público por la acción fiscalizadora de orientación punitiva parte de los órganos de control.

En este contexto, la figura de la obra pública ejecutada mediante convenios gobierno a gobierno (G2G), con la intervención de oficinas de gerenciamiento de proyectos (PMO) mediante la ejecución de contratos NEC (New Engineering Contracts); parecen haberse convertido en la opción preferida por las autoridades, para la ejecución de grandes proyectos de infraestructura en el país. Sin embargo, estas modalidades de ejecución aunque registran un mayor nivel de efectividad, continúan teniendo las mismas falencias que la obra pública tradicional, y no abordan la problemática asociada con los servicios vinculados a la provisión de infraestructura y su mantenimiento. Asimismo, no se han diseñado mecanismos que garanticen la transferencia de conocimiento en la gestión de proyectos.

En el terreno de la obra pública, por otro lado, durante los últimos años, los niveles de ejecución se han reducido sustancialmente. Pese a que un gran número de casos de corrupción han estado ligados a esta modalidad de ejecución de obras de infraestructura, no ha existido ninguna iniciativa de política pública que busque dotar de mayor transparencia a los procesos de adjudicación y supervisión de este tipo de obras y prevenir que hechos similares se vuelvan a repetir.

En tal sentido, la agenda para la mejora del entorno en inversión en infraestructura es fundamentalmente institucional y comprende 3 ejes: reformas para la mejora de la transparencia, reformas para la mejora en la ejecución de las APP y reformas para la mejora en los procesos de promoción.

Reformas para la mejora en la transparencia

En este primer eje comprende medidas de transparencia de los procesos de promoción y ejecución de APP y en dotar de mayor transparencia y autonomomía a las entidades encargadas de la gestión de las obras públicas.

Shock de transparencia en procesos de promoción y ejecución de APP. Los escándalos de corrupción que han afectado a los proyectos de infraestructura, amenazan con generar una crisis de legitimidad sobre un modelo que en términos generales ha tenido buenos resultados en los últimos 30 años. En el caso de los procesos de promoción de la inversión privada, es importante incrementar los mecanismos de participación de interesados no sólo en la fase de promoción sino también en los procesos de renegociación de contratos. Por lo general, el establecimiento de términos (como tarifas, niveles de servicio) en contratos de APP que afectan a usuarios, deben ser materia de conocimiento, comprensión y debate público por las partes interesadas. Igualmente en los procesos de renegociación, en donde si postergan plazos para entrega de obras, que perjudican a terceros, es imprescindible la participación activa de la ciudadanía. Ello contribuirá a dotar de mayor legitimidad a los proyectos y mejorar la rendición de cuentas de las autoridades y partes interesadas involucradas en los mismos.

Mayor transparencia y autonomía en la ejecución de proyectos de obra pública. En segundo término, es necesario introducir ciertos cambios institucionales que mejoren la transparencia en la ejecución de obras públicas. Por ejemplo, organismos como PROVIAS que han protagonizado varios escándalos de corrupción no han efectuado reforma alguna que permita evitar que fenómenos como los ocurridos se vuelva a dar.

PROVIAS es actualmente la principal unidad ejecutora del país y representa aproximadamente el 30% de la inversión pública total del gobierno central. Sin embargo, a diferencia de otras entidades públicas a cargo de la gestión de infraestructuras como ENAPU o CORPAC, la gestión de PROVIAS continúa siendo dependiente orgánicamente del MTC. Este control centralizado de las inversiones viales a nivel nacional, puede ser fuente de clientelismo político del Poder Ejecutivo frente a alcaldes, gobernadores regionales y congresistas de provincias busquen audiencia con las autoridades del MTC. A fin de evitar o mitigar los riesgos de nuevos episodios de corrupción se requiere de institucionalidad que garantice la priorización, adjudicación y gestión de proyectos se haga manera imparcial, transparente y se aleje de cualquier tipo de clientelismo político. Una reforma de PROVIAS que dote a esta entidad, de un directorio autónomo y la someta al ámbito del FONAFE, sería un paso positivo en esa dirección.

Reformas para la mejora en la ejecución de las APP

Sin duda, los retrasos en la ejecución de proyectos de infraestructura emblemáticos contribuyen a mellar la legitimidad del modelo de promoción de inversiones. Estos retrasos son resultado de diversos factores. En primer término, las demoras e ineficiencias en que incurre el propio Estado en la entrega de terrenos. En segundo término, el entrampamiento de diversos proyectos en los que empresas procesadas por casos de corrupción han tomado parte.

Frente a esta problemática, es importante realizar reformas que permitan mejorar la eficiencia y eficacia del Estado como contraparte contractual en los contratos de APP. En la actualidad los procesos de expropiación de terrenos, son gestionados de manera independiente por cada sector. Ello puede implicar duplicidad de recursos o costos de aprendizaje para dependencias y funcionarios que no necesariamente cuentan con el nivel de especialización necesario o que en otros, comparten dichas funciones con otras propias del sector. En tal sentido, se propone que se crea una entidad única encargada exclusivamente de la gestión de las expropiaciones de terrenos, entidad especializada cuya eficacia podrá ser evaluada en función al logro de objetivos vinculados no sólo con el acto de expropiación sino con la planificación y programación de las expropiaciones que sean necesarias para el normal desenvolvimiento de los proyectos. Dicha entidad deberá, coordinar de manera estrecha, con el sector encargado del proyecto.

Reformas para la mejora en los procesos de promoción.

Como se ha mencionado, durante los últimos años, se han registrado diversos intentos para la mejora del Sistema de Promoción de las Inversiones. Este proceso ha coincidido con una reducción sustancial en el ritmo de procesos adjudicados por PROINVERSION. Buena parte de las reformas realizadas durante los últimos años, han fortalecido el rol de las direcciones del Ministerio de Economía y Finanzas en el control y supervisión de los procesos de promoción de la inversión. Ello ha tenido como contrapartida una pérdida de autonomía por parte de PROINVERSION. Es necesario empoderar nuevamente esta institución, dotándola de los niveles de autonomía y liderazgo que exhibió en décadas anteriores.

Por otro lado, durante los últimos años, se ha venido observando que el nivel de complejidad de los proyectos a ser adjudicados se ha incrementado de manera importante. Ello, entre otros aspectos, puede generar espacios para los que ciertos postores oportunistas planteen propuestas temerarias con la expectativa de recuperar los recursos ofrecidos en el marco del concurso, a través de una renegociación, generalmente asociada con la bancabilidad del proyecto. A fin de evitar ello, e incentivar la participación de los postores de la mano con sus asesores financieros; se propone que los contratos de APP no se perfeccionen hasta el momento de la consecución del cierre financiero; pudiendo adjudicarse, en caso de no lograrse dicho cierre, al segundo postor. Ello a la vez que asegurará un comportamiento más diligente de los postores en la presentación de ofertas, a la vez que una menor demanda por renegociaciones; las cuales según las estadísticas se han venido dando con gran frecuencia durante los dos primeros años de la concesión.