En los últimos 15 años la pobreza monetaria se ha reducido de forma importante desde casi 59% en 2004 hasta poco más del 20% en 2019. Sin embargo, es útil diferenciar dos periodos. El primero entre 2004 hasta 2013 cuando la pobreza se reduce en casi 35 puntos porcentuales; y, el segundo, desde esa fecha hasta el 2019 cuando la pobreza apenas cae en menos de 4 puntos porcentuales. Esta ralentización en la reducción de la pobreza tiene dos explicaciones cruciales. Por un lado, la pérdida de dinamismo de la economía que pasó de crecer alrededor del 6.4% en promedio en el primer periodo a 3.4% en el segundo. Por otro lado, la menor efectividad del PBI para reducir la pobreza. Mientras que en el primer periodo cada punto de crecimiento permitía una reducción de 0.63 puntos porcentuales de pobreza, en el segundo tan solo 0.18 puntos porcentuales (ver gráfico1).
Que el crecimiento tenga una menor efectividad en la pobreza se asocia con que en la medida que esta última se reduce, tiende a replegarse alrededor de su núcleo duro (o pobres crónicos); es decir, segmentos sociales con menores posibilidades de aprovechar las oportunidades del crecimiento económico. En otras palabras, son poblaciones asentadas en localidades de la zona rural dispersa, con escasa conectividad al mercado y limitado acceso a servicios públicos básicos, o incluso poblaciones urbanas, pero de baja productividad y con brechas de capital humano importantes. De este modo, sin políticas públicas activas son ciudadanos que difícilmente superarán su condición de pobre de manera autónoma. Se puede realizar una estimación de pobreza crónica a partir de un enfoque de transición de la pobreza. Así, son pobres crónicos aquellos hogares que permanecen por debajo de la línea de pobreza en, por lo menos, dos años consecutivos (también conocidos como pobres permanentes). En el Perú, la pobreza crónica definida de esta manera bordea el 9%. Otra forma de definir la pobreza crónica es usando el criterio de necesidades básicas insatisfechas para identificar a los pobres no monetarios. Así los pobres crónicos serán los pobres monetarios que además experimentan pobreza no monetaria. En el Perú, la pobreza crónica definida de esta manera bordea el 16%.
Gráfico 1: Evolución de la pobreza y vulnerabilidad (% eje izquierdo) y tasa de crecimiento de PBI (Var % eje derecho), 2004 al 2019
Fuente: INEI, BCRP, Estimaciones y proyecciones Macroconsult. Elaboración propia
De cualquier modo, las cifras anteriores nos permiten argumentar que una tasa de pobreza estabilizándose alrededor del 20% puede considerarse un nivel relativamente alto aún. No obstante, esta no es la única tendencia preocupante. De acuerdo con nuestras estimaciones sobre vulnerabilidad basadas en las líneas estimadas por el INEI, la población no pobre, pero con una probabilidad alta de caer en pobreza aumentó en los últimos 15 años desde casi 20% en 2014 a 34% en 2019. De este modo, es posible afirmar que, en el otro extremo de la distribución, una fracción importante de la población que salió de la pobreza en el mismo periodo estuvo aglutinada alrededor de la línea de pobreza, comprometiendo la sostenibilidad del proceso experimentado en los últimos años. Detrás de la vulnerabilidad experimentada se encuentran no solo los determinantes usuales de la pobreza comentados previamente, sino que también tiene su origen en la estructura del mercado laboral. Este se encuentra caracterizado, en gran medida, por trabajadores informales y de baja productividad, en donde la inestabilidad e inseguridad de los ingresos es mayor y que, junto con redes de protección social precarias, impiden a los ciudadanos desplegar mecanismos de protección adecuados. Esta escasa resiliencia a choques económicos puede ayudar a entender el importante efecto empobrecedor sobre la clase media que ha tenido la recesión derivada de la pandemia. Según nuestras estimaciones entre 2020 y 2021 la pobreza podría ubicarse en 27% y 25%, respectivamente, con niveles de vulnerabilidad entre 36% y 35%, lo cual imprime retos importantes para política pública en el corto plazo.
La mayor incidencia de la pobreza y la vulnerabilidad ocurre en zonas rurales. En estas localidades el 31% es pobre y el 46% vulnerable. Por contraste, en las zonas urbanas ambas tasas son menores (14.6% y 30.7%, respectivamente), pero es importante reconocer que en términos absolutos la mayor cantidad de pobres y vulnerables viven en las ciudades (65%). Este proceso que se muestra en el gráfico 2, es conocido como la urbanización de la pobreza que se invisibiliza dada la escala de la metrópoli peruana, a pesar de que sus expresiones son bastante evidentes para el ciudadano común, la cual está relacionada con la criminalidad, insalubridad y hacinamiento.
Gráfico 2: Vulnerabilidad a la pobreza monetaria por ámbito geográfico (%, 2019)
Fuente: Encuesta nacional de hogares 2019 (INEI) Elaboración propia
Finalmente, otro hecho estilizado del periodo es la reducción de la desigualdad, aunque ciertamente a un ritmo más lento que el de la pobreza. En los últimos 15 años, los gastos per cápita de la población más pobre crecieron a un ritmo superior al de la población menos pobre (4.9% en el primer quintil vs 3.1% del quinto quintil) lo cual determinó una ligera reducción del coeficiente Gini desde 0.43 hasta 0.36 entre el 2004 y 2019. Este coeficiente mide el nivel de desigualdad en una sociedad tomando valores de 1 para distribuciones perfectamente desiguales y 0 para aquellas perfectamente iguales. De este modo, el crecimiento peruano fue pro-pobre. Es decir, no solo permitió la reducción de la pobreza, sino que el crecimiento de los ingresos de los más necesitados fue más que proporcional. Para explorar en detalle este comentario en el gráfico 3 se presenta la reducción de la pobreza divida en el efecto crecimiento y el efecto distribución. Se observa que si bien el efecto crecimiento explica la mayor proporción del cambio (79% del efecto) el efecto distribución también contribuyó (21%).
Gráfico 3: Descomposición de la reducción de la pobreza, 2004 al 2019 (%)
Fuente: Encuesta nacional de hogares 2004 – 2019 (INEI) Elaboración propia
Con el fin de promover el desarrollo social y, específicamente contribuir en la reducción de la pobreza, desigualdad y vulnerabilidad; la acción del Estado se da a través de programas sociales. Si bien se asocian principalmente con aquellos programas adscritos al Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), otros sectores también desarrollan programas para la reducción de la inclusión social (ver gráfico 4). No obstante, es importante diferenciar los ámbitos de acción que tendrán estos programas, es decir, atendiendo brechas sociales específicas y, en general organizados en torno al ciclo de vida de las personas. De este modo, existen programas como Cuna Más interesados en el desarrollo infantil temprano (sobre todo la capacidad cognitiva del niño y su aprestamiento) y otros como el Programa Articulado Nutrición (nutrición infantil), Juntos (capital humano y transmisión intergeneracional de la pobreza) y programas laborales y productivos (Haku Wiñay, Trabaja Peru, Agrorural).
En la mayoría de los programas ha habido mejoras sustanciales en el diseño a partir de la mejor definición de objetivos y mecanismos causales para lograrlos, así como avances en la implementación de estos. No obstante, aun presentan brechas importantes de cobertura (asociados al escaso espacio fiscal y a los costos que muchas veces significa llegar a las poblaciones más alejadas) y articulación imperfecta. Sobre esto último, los problemas ocurren en dos niveles: horizontal y vertical. En el primer caso, al ser la reducción de la pobreza y vulnerabilidad problemas multidimensionales y multicausales, tener un Estado organizado por sectores implica necesariamente identificar espacios de coordinación intersectorial que explote sinergias de programas de diferente naturaleza, pero con objetivos comunes. Este rol debiera ser abordado desde el MIDIS por el SINADIS, espacio que lamentablemente no ha funcionado adecuadamente desde su creación. En el segundo caso, en la medida que las cadenas logísticas de los programas involucran a distintos niveles de gobierno (central, regional y local) el proceso de toma de decisiones debe estar adecuadamente institucionalizado alrededor de metas concretas vinculadas a los objetivos de los programas desplegados. Este es un modelo diferente al actual que más bien promueve (en muchos casos) la participación voluntaria de los funcionarios haciéndolo que su éxito dependa de la buena disposición más que de procedimientos.
Gráfico 4: Programas sociales a través del ciclo de vida (seleccionados)
Fuente: Página web de programas sociales. Elaboración propia
Sobre la base del breve diagnóstico presentado, es posible afirmar que el proceso de reducción de la pobreza y la desigualdad, en el caso peruano, puede calificarse como un proceso importante, aunque incompleto. No solo porque ambos indicadores se han estabilizado a niveles altos, sino porque la aun elevada vulnerabilidad permite dudar respecto de la sostenibilidad de los progresos alcanzados, incluso previo al aumento de brechas previsible producto de la pandemia y la recesión. En este contexto, y considerando el entorno económico menos favorable que enfrentará el Perú, es necesario diseñar políticas que optimicen el proceso. Ciertamente, una primera línea de políticas será aquellas que ayuden a recuperar el dinamismo del PBI. Sin crecimiento económico cualquier progreso en el ámbito social se vería seriamente comprometido tanto de manera directa (por los efectos al dinamizar los negocios y el mercado laboral) como indirecta (al generar los recursos tributarios necesarios para financiar estrategias de protección y programas sociales).
La segunda línea, en la cual nos centramos en este artículo, es aquella necesaria para complementar el rol del crecimiento económico y aumentar su efectividad en favor de las poblaciones más pobres y vulnerables. Al respecto priorizamos cinco líneas de acción. La primera, para atender los efectos negativos de la pandemia, que en la medida que no haya nuevos confinamientos estrictos, implicará migrar desde una estrategia de bonos cuasi-universal a una focalizada en aquellas poblaciones más afectadas por la crisis económica. Lo que se debe evitar es que el abrupto empobrecimiento de los grupos vulnerables derive en problemas de seguridad alimentaria comprometiendo, de esta manera, variables nutricionales. Éstas, a su vez, tienen implicancia en el desarrollo infantil temprano e incluso en variables educativas, las cuales ya vienen siendo afectadas por la escasa cobertura de la educación remota.
La segunda, que permita diferenciar la estrategia de lucha contra la pobreza rural y urbana. En el caso de la pobreza rural, cobraría mayor relevancia la superación de brechas productivas y de conectividad con el fin de acercar a las poblaciones alejadas a los mercados, sin dejar de lado la provisión de servicios públicos necesarios aun escasos en estas localidades. Esta mirada desde la oferta deberá complementarse con una mirada desde la demanda, lo cual implica fortalecer los propios mercados locales y su tejido empresarial. Si bien, esto último se ubica fuera del ámbito rural, es determinante para el desarrollo de este ámbito si se considera un enfoque de corredor económico. Estos corredores diseñados a nivel local serían los espacios por focalizar, reemplazando la mirada tradicional del distrito. La estrategia urbana, mientras tanto, deberá enfocarse en el mercado laboral y, específicamente, promover la formalización de las ocupaciones. Para ello, las políticas de largo plazo asociadas al aumento del capital humano y la productividad de los trabajadores deberán complementarse con políticas activas de intermediación laboral, capacitación o subsidios, sobre todo, en la población joven. En paralelo, se deberían dar mejoras sustanciales en la legislación laboral con el fin de corregir los incentivos a la atomización empresarial y fortalecer la capacitación.
Lo que no es resuelto por los corredores económicos (por ejemplo, en el entorno rural disperso con escasa potencialidad productiva) o por el mercado laboral (población con déficit crónico de capital humano), la alternativa de programas asistenciales es más pertinente. De ahí surge la tercera línea de acción, optimizando el funcionamiento de los programas sociales. Esto, a su vez, pasa por tres acciones prioritarias. Primero, adaptar los programas al entorno urbano. La mayoría de los programas sociales en el Perú están diseñados para un entorno rural, lo cual posiblemente responda a la mayor incidencia de la pobreza en estos ámbitos. Sin embargo, como hemos visto, la gran cantidad de pobres urbanos requiere programas sociales especialmente diseñados para esa realidad. Segundo, avanzar en la articulación vertical y horizontal de los programas. La primera, institucionalizando los procesos de decisión a lo largo de las cadenas logísticas de los programas. La segunda, fomentando los espacios de coordinación intersectorial, por ejemplo, relazando SINADIS. La tercera, mejorando la focalización, ampliando la cobertura y reduciendo la filtración. Si bien un aspecto crucial para escalar las intervenciones es la disponibilidad de presupuesto, es necesario identificar ganancias de eficiencia, aprovechando el uso de tecnologías de la información.
La cuarta línea de acción propone mirar más allá de la pobreza y definir como un objetivo de política pública a la población vulnerable. Es decir, desplegar acciones y programas focalizados en esta población de modo que, por un lado, sean acompañados en la consolidación de su progreso económico y, por otro, aumenten su resiliencia ante choques de diversa naturaleza. Para el primer objetivo, las acciones comentadas en la segunda línea de acción deberían ser suficientes en una primera instancia. Para el segundo objetivo, se deberá empezar a diseñar estrategias a través de esquemas de aseguramiento, ahorro, crédito o subsidios focalizados que permitan estabilizar o sostener de manera transitoria la capacidad de gasto de las familias.
La quinta línea acción se centra en el largo plazo y en las condiciones no monetarias de la pobreza. En concreto, nos referimos a reforzar el capital humano de la población, priorizando en particular, programas vinculados con el desarrollo infantil temprano, anemia, desnutrición y rendimiento educativo. Programas que han mostrado buen desempeño como Cuna Más deberían ser escalados, lo cual implica el reto de adaptarlos operativamente a zonas más remotas. Por otro lado, el ámbito de acción de programas relacionados con anemia y desnutrición deben contar con estrategias que incidan en la adherencia a tratamientos preventivos, así como en cambios de comportamiento en alimentación y cuidado. Esto a su vez debe acompañarse con la optimización de la oferta, lo cual, inevitablemente pasa por reforzar el primer nivel de atención en salud. Por último, una vez garantizadas las condiciones de demanda, esto es, el nivel de vida de la población es necesario reforzar la oferta a través de la adecuada infraestructura, equipamiento y gestión.
