Aporte al Bicentenariomarzo 23, 2021por 0El estancamiento de la Educación Básica

El problema de los resultados educativos

En las últimas dos décadas, el presupuesto en educación ha atravesado diversas etapas. Una primera de estancamiento y relativa contracción hasta el 2007, luego un período de expansión hasta 2015 para finalmente volver el estado de estancamiento actual. A pesar de ello, en esta etapa se han implementado diversas reformas al sistema educativo que han moldeado en alguna medida la calidad de los servicios y con ello los resultados.

Gráfico 1. Evolución del presupuesto en educación (% del PBI)

Fuente: Unidad de Estadística Educativa del Ministerio de Educación

La calidad de un sistema educativo puede evaluarse globalmente a partir del grado en que genera resultados sobre la población que atiende. Bajo esta lógica, los indicadores globales han mostrado mejoras significativas en la última década, pero que se van agotando. El acceso actualmente es casi universal a la educación básica, principalmente en el nivel de primaria, en buena medida porque la oferta se ha adaptado para ofrecer servicios en muy pequeña escala a partir de escuelas unidocente. Las brechas de acceso sólo persisten en el nivel inicial y secundario, donde la adaptación de la tecnología es más compleja (Gráfico 2, panel a). Debido a esto los mayores atrasos educativos ocurren en el nivel secundario y son crecientes con la edad.

Gráfico 2. Resultados educativos en el nivel escolar

(a) Un niño está rezagado si al menos estudia en un grado 2 años por debajo del que le corresponde. Fuente: ENAHO, 2019

El avance en los aprendizajes también parece haberse estancado (Gráfico 2, panel b). Después de un incremento significativo de la proporción de alumnos de segundo de primaria con aprendizajes esperados hasta 2015-16, en los años más recientes se visualizan tasas mucho menores. En el camino hubo un cambio metodológico en la evaluación al convertirse en muestral a partir de 2018, pero el consenso, incluso dentro del mismo Estado, es que se habrían revertido los aprendizajes.

Los determinantes nutricionales de la educación

Diversa evidencia sugiere que el estado nutricional en etapas tempranas explica la performance de la escuela. En Perú, reducir la desnutrición entre los 0 a 5 años aumenta las habilidades cognitivas (Outes et al. 2011)[1] y los aprendizajes en segundo de primaria en la ECE (Monge et al. 2017)[2]. También hay evidencia de que reducir la anemia contemporánea aumenta los rendimientos (Carpio et al. 2020)[3]. En los últimos tiempos, la mejora de los indicadores nutricionales se ha estancado. Después de un período de reducción severo de la desnutrición (2007-2014), ahora se encuentra relativamente estancada y, más aún, la anemia se ha mantenido invariante entre la última década. El Estado ha diseñado una política de atención a este problema, pero se ha visto perturbada con el inicio de la pandemia.

Elementos de la oferta de las escuelas público/privada

La oferta educativa en el Perú está compuesta por 54,500 locales escolares de todos los niveles de educación básica escolar que albergan a cerca de 6 millones de estudiantes. En general, esta oferta exhibe brechas significativas que exigen atención del Estado. Por ejemplo, sólo 30% de los locales escolares tiene servicios completos de agua, desagüe y electricidad de red (ver Tabla 1).

El acceso a equipamiento y TICs también es limitado, tanto dentro del centro educativo como en los hogares de los estudiantes. Esto ha impedido una adaptación adecuada a la estrategia no presencial de Aprendo en casa. En general, si bien las brechas existen en todo ámbito, son particularmente agudas en el espacio rural, donde, además, el escaso alumnado exige adoptar estrategias onerosas para los estudiantes. En los niveles de inicial y primaria se apelan a aulas unidocente, mientras que en la secundaria se exige a los estudiantes que se desplacen largas distancias para llegar hasta los centros educativos.

Por otro lado, la oferta educativa privada alberga al 25% de estudiantes de primaria y secundaria. Esta oferta es heterogénea y segmentada, compuesta mayoritariamente por escuelas de “bajo costo”. Estas características les impedirían atraer maestros calificados debido a que ofrecen bajos salarios, lo que redunda en una calidad educativa inferior, en algunos casos, a la ofrecida por el sistema público (ver Tabla 2).

Estos centros educativos además tienen limitaciones de infraestructura, personal, gestión, entre otros, y, de hecho, han enfrentado en muchos casos problemas para adaptarse a la educación remota. Debido a ello en 2020 el Estado emprendió un proceso de supervisión de hasta nueve condiciones básicas para la prestación de servicios educativos con la amenaza de cerrar aquellos que no pudieran adaptarse (ver el DU N° 002-2020 y su reglamento). El proceso fue interrumpido con el inicio de la pandemia, pero a inicio de 2020 se habían identificado cerca de 300 centros educativos que serían cerrados[4].

La reforma magisterial

En el Perú, la evidencia indica que salarios más altos a profesores induce que personas más talentosas se inserten en la labor docente y con ello se incrementan los rendimientos de los alumnos[1]. En los últimos 5 años, el salario de los maestros se ha incrementado casi en 30%. Sin embargo, el mayor incremento ha ocurrido por efecto de la huelga magisterial de junio a septiembre de 2017, que tuvo como principal plataforma reivindicaciones salariales, y otros incrementos recientes -aunque de menor magnitud- sobre los pisos salariales.

Hace más de una década el Estado implementó un proceso de reforma magisterial que contempla elementos de meritocracia en la incorporación y ascenso en la carrera docente. Junto con ello, se establecieron hasta ocho escalas remunerativas a las que se accede en procesos evaluativos voluntarios. El propósito fue, por un lado, revalorizar la carrera docente y reducir la brecha salarial con los demás profesionales del sector público, y, por otro, incrementar los incentivos para atraer a estudiantes talentosos a la carrera docente en la educación básica. Las evaluaciones constan de dos etapas. En una primera, a nivel nacional, se evalúa conocimientos, y luego, en una segunda a nivel descentralizado, se realiza una evaluación de desempeño en aula y trayectoria laboral. Sin embargo, no hay evaluación de resultados a nivel de logro de aprendizajes.

Gráfico 3. Evolución de los ingresos reales de profesores y otros funcionarios públicos 2008-2019

La carrera magisterial todavía está poco avanzada. Por un lado, apenas el 50% de los profesores se encuentra en condición de nombrados y con opción de ascender en las escalas salariales y la mayoría de estos se encuentra en la escala base. Además, casi el 35% se encuentra en condición de contratado (y sólo accede a la escala salarial base). Por esta razón, más del 70% de profesores obtiene sólo la remuneración base.

Por otro lado, las evaluaciones para el ingreso a la carrera magisterial y el ascenso se realizan cada dos años y atravesar todas las escalas puede tomar al menos 20 años. Las personas tienen hasta 3 oportunidades para presentarse a las evaluaciones. Si reprueban a tres evaluaciones consecutivas pierden oportunidad de entrar y ascender en la carrera magisterial y emplearse en el sector público. El premio por el ascenso, por tanto, puede ser relativamente reducido y el costo implícito elevado, lo que podría acotar los alcances de la política de alinear incentivos.

Gráfico 4. Escala salarial de docentes nombrados y rangos salariales actuales

Fuente: Nexus, MINEDU. Datos a octubre 2016

La exclusión de la educación remota

 El Coronavirus ha develado las enormes brechas de acceso a recursos educativos entre los estudiantes el país y ha acentuado las asimetrías en los aprendizajes. Para muchos niños, principalmente del segmento de ingresos bajos y de ámbitos rurales, este ha sido un año perdido. Los problemas estructurales que enfrentaba el sistema educativo antes de la pandemia, mostrados en la Tabla 1, han hecho inviables en muchos casos la educación remota. Por ejemplo, en el ámbito escolar público, casi 50% accedía en 2020 a la programación de Aprendo en Casa través de radio o TV y por tanto sólo está expuesto a períodos muy cortos de enseñanza. Para atender este problema se pensó en la entrega de tablets, pero a inicios de diciembre apenas poco más de 10 mil habían sido entregadas. Además, las tablets están dirigidas a estudiantes de 4to de primaria a 5to de secundaria.

Por otro lado, muchos hogares enfrentaron problemas para cumplir con el pago de pensiones, por lo cual numerosos colegios privados tuvieron que cerrar. De acuerdo a ACOPRIL[1], alrededor de 200 mil alumnos migraron a la educación pública, que pudo ser acogidos en la modalidad virtual bajo la estrategia Aprendo en Casa. Sin embargo, cuando se retorne a la presencialidad se podrían observar limitaciones de las infraestructuras de colegios públicos para realizar las clases con un mayor número de alumnos, sobre todo en un contexto en que se requerirá mantener el distanciamiento.

Algunas propuestas

En el corto plazo, retomar la presencialidad de las clases

• Diversos países de la región, como Chile, Uruguay y Argentina, han priorizado el retorno a las clases presenciales. Para esto, los procesos vienen siendo graduales y voluntarios, combinando estrategias remotas y de enseñanza en aulas. Estas experiencias deben ser replicadas en Perú donde sea posible, priorizando los espacios rurales, donde la conectividad es limitada.
• Adaptar medidas en los ambientes escolares para limitar en lo posible los contactos entre estudiantes, establecer horarios alternados entre grados, continuar con la priorización de materias, modificarse el horario escolar de modo que no coincida con las horas pico, entre otros.
• Además de lo anterior, los profesores deben ser parte del grupo priorizados para ser vacunados tempranamente.

Atender a las escuelas privadas de bajo costo y relanzar el cierre de la brecha de infraestructura

• Brindar acompañamiento a las instituciones privadas para facilitar el cumplimiento de las condiciones básicas de prestación del servicio educativo.
• Evaluar el otorgamiento de un Reactiva para Escuelas Privadas de bajo costo con ánimo de financiar infraestructura educativa a través de préstamos de largo plazo.
• Explorar esquemas de intervención por convenio sobre colegios privados de bajo costo.
• Retomar el impulso de la participación de la inversión privada en el cierre de infraestructura educativa pública vía Asociaciones Público-Privadas y Obras por Impuesto bajo estricta supervisión del Estado.
• Tomar ventaja de la educación remota impulsada por la pandemia para reducir las aulas multigrado. Esto exige ampliar la conectividad en espacios rurales aislado.
• Desarrollar un sistema de información integral de calidad a nivel de escuelas privadas y públicas, explotando toda la información administrativa disponible, de modo que los hogares dispongan de información para tomar decisiones de matrícula y traslados.

 Incrementar el acceso en el segmento adolescente

• Articular incentivos para retener a los jóvenes en la escuela, en particular de 14 años a más. Para esto, se puede explota la plataforma de Juntos, de manera que se brinden transferencias diferencias a hogares con adolescentes, principalmente mujeres.
• Desarrollar un programa de inversión para adaptar las instalaciones escolares a las necesidades de segmento adolescente, principalmente en el espacio rural: baños segregados para varones y mujeres, ampliación de instalaciones con dormitorios, etc.

Articular el sistema educativo con las políticas nutricionales

• Explorar espacios de articulación entre políticas de salud en el periodo infantil temprano y la etapa educativa en la niñez que permitan recuperar en el mediano plazo las mejoras en los logros de aprendizajes.

• Articular estrategias de detección masiva de anemia entre escolares para la detección y tratamiento focalizado.

Impulso a la carrera en la docencia

• Relanzar la carrera magisterial. Por ejemplo, empinar más la escala salarial, de modo que aumenten los incentivos a acceder a los tramos más altos.
• Vincular aumentos salariales con resultados a nivel de logro de aprendizajes entre alumnos. Actualmente los incrementos sólo están a nivel de productos.
• Escalar el acompañamiento pedagógico docente para la mejora del desempeño del docente en el aula.

[1] Outes, I., C. Porter, A. Sanchez y J. Escobal (2011), “Early nutrition and cognition in Peru: A within-sibling investigation”, Serie de Documentos de Trabajo del BCRP, DT No. 2011-017

[2] Zegarra, A.; Y. Campana y L. Grey (2017), “El efecto de la desnutrición crónica infantil sobre el desempeño educativo de los estudiantes peruanos de segundo de primaria”. CIES-IDRC.

[3] Carpio, M.; L. Gómez y P. Lavado (2019), “¿El seguro de salud en niños conduce a reducciones en la anemia y mejora el rendimiento de los estudiantes? Evidencia de una regresión discontinua nítida en Perú”. Focoeconómico. Consultado el 16/03/21.

[4] https://cutt.ly/SzCWPAs

[5] Ver Alva, C.; M. Bobba, G. Leon y M. Nieddu (2017) “Teacher Wages, the Recruitment of Talent, and Academic Achievement in Rural Peru”, Castro, J. y B. Esposito (2017) “The Effect of Teacher Bonuses on Learning Outcomes and the Distribution of Teacher Skill: Evidence from Rural Schools in Peru.” 2017–104. Working Papers. Peruvian Economic Association.

[6] https://cutt.ly/wzCNBde