Aporte al BicentenarioMarzo 1, 2021por andreavillareal0Reforma de la gestión del sector público, algunos puntos de la agenda pendiente

Por Claudio Herzka, socio fundador de Macroconsult.

El sector público, entendido como el conjunto de organizaciones de gestión de los intereses del Estado, tiene un marco institucional, entendido como las normas que gobiernan su comportamiento, que adolece de efectividad, entendido como obtener resultados de gestión acorde con objetivos preestablecidos, y eficiencia, entendido como el uso de recursos de forma tal que logre sus objetivos al más bajo costo en términos de egresos financiero y uso de capital humano.

El marco institucional peruano, su estructura organizacional, y su sistema de gestión están siendo criticados por su falta de capacidad de respuesta a las principales demandas  de los ciudadanos por servicios de toda índole.

En los siguientes párrafos se presentan algunos aspectos que deben ser considerados para implementar una reforma de sector público con especial incidencia en el Ejecutivo. La agenda presentada no es exhaustiva, pero se señala los que son más relevantes.  En cada caso se sugiere una o más acciones que se deberían tomar para lograr que el Ejecutivo en sus tres niveles –nacional, regional y local- cumplen con su cometido.

 

Introducir objetivos de largo plazo que proporcionen estabilidad a la gestión.

Un tema recurrente es los continuos cambios en los objetivos del gobierno. Cada  periodo presidencial, e incluso dentro su período de liderazgo, cambia los logros que se pretende alcanzar. Se supone que los partidos han presentado planes de gobierno, sin embargo al llegar al poder pocas veces concretan sus propuestas. Las presentaciones de los principales responsables de liderar la gestión, el Presidente de la República, el Presidente del Consejos de Ministros y los ministros detallan lo que pretenden hacer, pero suelen propuestas minimalistas y difusas, y lo que es peor cambiantes y a veces incoherentes. Los organismos que se establecieron para definir objetivos y políticas básicas con una visión de más largo plazo para el país, han fracasado o simplemente son ignoradas como el Acuerdo Nacional y el Centro de Planeamiento Estratégico (CEPLAN). Se debe instaurar un proceso por el cual el Ejecutivo, al asumir el mandato, haga expreso ante el Congreso y la ciudadanía los objetivos medibles que espera lugar durante su período el gobierno, haciendo explicito cuales son aquellos de largo plazo que exceden el período presidencial.

 

Adecuando la estructura organizativa a los objetivos.

Definidos los objetivos es necesario adecuar la estructura del Ejecutivo a dicho objetivos. Mantener sistemas organizativos que representan conceptos del pasado es un error. En otros países la estructura del Ejecutivo se amolda a la visión del gobernante. Una gestión moderna demanda una estructura flexible, que puede cambiar en el tiempo para reflejar lo que se quiere hacer. Por ejemplo, tenemos ministerios que ya no se justifican y que duplican gestiones sin una adecuada coordinación. Contamos con empresas estatales y organismos públicos de todo tipo, muchos delos cuales se pueden fusionar o eliminar. La mayoría de los organismo reguladores no son suficientemente efectivos. Es necesario hacer una revisión integral de toda la estructura organizacional del Ejecutivo y definir un nuevos sistema que lo defina. Una posible sugerencia es crear una comisión nacional integrada por expertos que presenten al Ejecutivo y luego al Congreso una propuesta de nueva estructura más simple y transparente, adaptada a la realidad que el país enfrenta.

 

Fortalecer la gestión por resultados.

Para contar con una gestión efectiva y eficiente se requiere fortalecer la gestión por resultados. Aunque en el presupuesto  se definen resultados esperados de  la ejecución para cada programa o entidad, estos son muchas veces detalles de acciones – a veces incluso número de  tramites a ejecutar- que sumados no tiene coherencia alguna, y no señalan como se contribuye a un objetivo de mayor envergadura. Es necesario introducir un sistema de definición de resultados que se concentre en un número reducido de objetivos nacionales y que sirvan de guía a las máximas autoridades para medir la eficacia de su gestión.  Estos deben ser reportados periódicamente al Congreso y sobre todo a la ciudadanía, por lo menos en los mensajes anuales del Presidente de la República.

 

La modernización de la gestión de los recursos humanos.

Por más que se han hecho algunos esfuerzos para crear una carrera publica donde prime la meritocracia (ver caso SERVIR), no se ha logrado implementar por la resistencia de intereses creados. Hay muchas islas de excelencia, y por otro lado muchas entidades con planas profesionales muy deficientes.  Una alternativa es separar la gestión administrativa –con su propio proceso de capacitación-, de la especialidad de la definición de políticas públicas.  Los primeros deben ser permanentes y de carrera, los segundos temporales en función de la dirección política de la entidad. En algunos países existe el ejemplo que todos los vice ministros y directores generales de puestos de gestión son designados por un ente ad-hoc por un período acotado y que luego rotan a otros puestos dentro de la administración. Eso le da mucho más estabilidad a la gestión. Los profesionales especializados en políticas públicas no toman decisiones de gestión excepto los  que quieren ser gestores. En ese caso requieren capacitarse en ello y obtener la certificación correspondiente. Como los Ministros continuarán siendo políticos y desearán contar con sus propios asesores, cada Ministro o Jefe  de Organismo Público contara con un Consejo de Asesores que el designe y que lo acompañan mientras dure en el cargo. Estos no tendrán capacidad ejecutiva. Los puestos claves de gestión deben responder a un escalafón al cual se accede y es promovido por merito comprobado. Una propuesta posible de implementar es que los gestores de las principales entidades del sector público sean designados por un Consejo de Gestión Pública que nomine a los profesionales en puestos donde se requiere una preparación especializada de administración pública y que sea responsable de administrar el escalafón nacional y la correspondiente rotación de los funcionarios.

 

El cambio tecnológico y la gestión del estado.

En primer lugar hay que estar consiente que al igual que las entidades privadas y   las del sector académico, la organizaciones del sector público enfrenta un cambio tecnológico acelerado que va a impactar en todo su sistema operativo. Entre los cambios más relevantes están:  a) nuevas tecnologías digitales que introducen robots y sistemas de inteligencia artificial en la gestión, b) conectividad pública y privada abierta que genera una demanda por mayor transparencia, y c) avances en la biotecnología y nanotecnología que impactarán en todo el sistema de salud,  para dar solo algunos ejemplos. Ello genera una demanda de recurso humanos crecientemente tecnificados que sean flexibles y adaptables al cambio. Queda claro que la gestión del futuro será muy diferente a la gestión del pasado. Debe crearse una entidad estatal encargada de guiar la introducción e innovación de estas tecnologías.

 

Definición de niveles de control: ni muy poco ni demasiado.

Un tema complejo que requiere revisión es el de los controles de la gestión en la administración pública. El historial de la corrupción es ampliamente conocido. Ello ha generado que cada vez se implementen más controles para evitar el uso indebido de recursos públicos. El sistema nacional de control es liderado por la Contraloría General de la República que tiene creciente injerencia en la decisiones de gestión a través del mecanismo de acción concurrente en la ejecución del gasto.  Su accionar genera un gran problema ya que dilata la toma de decisiones y virtualmente crea un mecanismo de decisión paralelo. Aunque tiene sus beneficios, también lleva al problema de que induce al funcionario público a evitar tomar decisiones hasta no tener un visto bueno de la Contraloría. Además conlleva que la CGR requiere un aparato de revisión con profesionales cualificados en casi todos los tema del Ejecutivo, lo que tiene un costo elevado. Un segundo tema es que se muchas veces se confunde el error en la toma de decisiones con el dolo. Al acusar a funcionarios por cualquier percepción de corrrupción, e iniciar procesos que pueden durar años en el sistema judicial, se daña la carrera  y hasta la vida profesional de los personas con lo cual se induce una cultura de evitar tomar decisiones. Nunca se cuantifica cual es el costo de la no toma de decisiones, pero todo hace indicar que es elevado. Una propuesta sería eliminar el sistema de control concurrente de la Contraloría y más bien concentrar el esfuerzo en la responsabilidad de monitoreo de los resultados de la gestión ex –post que se establezcan en la gestión por resultados, así como la lucha contra la corrupción. Ello debe ser acompañado con mecanismos de sanción acelerados y  adecuados a cada situación particular. Es clave controlar la corrupción pero no limitar la gestión.

 

La descentralización: definición de nuevos roles.

Existen muchas críticas al actual sistema de gestión descentralizada, desde su nacimiento al final del gobierno del Presidente Toledo. Al designar las regiones equivalente a departamentos en lugar de consolidar regiones geográficamente comunes se ha mantenido muchas de las ineficiencias del pasado. El fugaz intento de crear mancomunidades ha dado muy pocos resultados, solo existe la acción conjunta en contadas ocasiones y para ciertos temas explícitos. Tampoco se ha creado un sistema de ingresos fiscales que permitan a las regiones y las unidades locales planificar sus inversiones y gastos con una visión de por lo menos mediano plazo. Al delegar responsabilidades no se ha dotado a los gobiernos regionales y locales con los medios para poder administrarlas,  impidiendo que puedan cumplir con el encargo recibido. Finalmente, en muchos sectores hay confusión sobre la distribución de funciones entre el gobierno regional y local y el Ejecutivo. Se requiere un examen a profundidad en como mejorar la institucionalidad del la descentralización, con especial énfasis en cómo modificar el sistema de  delegación existente para que los servicios que se ofrecen a cada nivel lleguen al ciudadano en forma adecuada y expeditiva.

 

La gestión de las sanciones.

De nada sirve contar con una plétora de leyes que pretenden dirigir a los ciudadanos en su comportamiento si es que no existe la capacidad de sanción efectiva. La cadena de policía nacional, procuraduría, fiscalía, cortes del poder judicial, sistema penitenciario, entre otros, tiene que funcionar para que el ciudadano entienda que romper las reglas tiene un costo elevado, sea una multa de transito o un asesinato. Si la visión del individuo es que el riesgo  de romper una norma es bajo, y la capacidad de corrupción es alta será imposible lograr un sistema efectivo de gestión pública. Se requiere, entre otros elementos, un sistema judicial que sea moderno, digital, transparente y efectivo. Ello demanda una reforma profunda del Poder Judicial en todos sus componentes, con el financiamiento necesario para llevarla a cabo.

 

Definiendo un nuevo marco institucional del Ejecutivo

Es necesario discutir como se modifica el marco institucional, entendido como el conjunto de normas que definen la gestión de las organizaciones que constituyen al Ejecutivo en todos sus niveles. La experiencia señala que los ministerios debe concentrarse en la definición de políticas y la gestión de resultados, las agencias ejecutoras –una vez definido su mandato y sus objetivos- deben actuar con independencia siguiendo una gestión por resultados, los organismos independientes (como las entidades reguladoras) deben actuar en función de su mandato con una estructura que garantice su independencia, y libre de toda presión de sus regulados, corrigiendo las distorsiones que ocasiones las fallas en el mercado, y las empresas de estado deben ser dirigidas por directorios –con miembros independientes- y sobre la base de obtener resultados económicos y financieros acorde con su mandato. Se debe crear un mecanismo de presupuestos multianuales que permitan a las entidades públicas planificar sus gastos, sobre todo los de inversión en función de un horizonte temporal mínimo de tres años. Todo esto demanda una profunda reforma legal, para empezar, y luego un programa de ejecución de la reforma que no debe exceder un plazo predeterminado, preferentemente no mayor de tres años.

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